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浙江省宁波市“老三区”（江东区、江北区、海曙区），宅基地使用权及农村房屋所有权登记由于种种历史和现实因素，成为了不动产登记业务的“难中难”。为此，笔者结合江北区登记工作实践，分析难点原因，提出相应对策，希望对改进农村宅基地及农房登记工作、推进不动产统一登记在农村落地有所裨益。

难题一：“少批多建”普遍存在

解决方案及建议：制定灵活政策，尝试有偿使用，加强政策支撑，完善相关立法。

宅基地主要依附于农民身份，具有福利性质，而农村房屋主要依托于其自身价值，对宅基地的依赖性有淡化的趋势。在不动产分散登记时代，由于登记政策存在差异，加上农民改善居住条件的冲动，“少批多建”现象普遍存在。

不动产统一登记制度实施以来，在房地一体登记的要求下，对于农村房屋超面积的界限如何界定，以及无法拆除的超面积部分能否试行有偿使用等，成为了基层不动产登记部门必须面对和解决的一个严峻问题。

目前，在此类不动产登记工作中，江北区仍遵循以往的原则，即当实测用地面积超出批准面积0.5平方米以上时，不动产权利人须提交承诺书，承诺只按批准面积进行登记，并对少批多建部分面积在拆迁时无偿拆除；在不动产登记簿上及不动产权证书的附记上，以备注形式记录超出面积部分，并注明“在未办妥合法用地手续前，暂不确认该部分的土地使用权”。

应该说，以这种简单的方式来处理普遍存在的复杂问题，有悖于不动产登记的公平性原则。建议相关部门结合当前农村宅基地使用权登记的实情，制定灵活的政策，指导新形势下的农村宅基地使用权登记，促进农村宅基地规范使用。如在允许超批准面积的3%内予以登记发证这个原则以外，可以尝试对已经超标占地的部分试行有偿使用，由村委会与建房户签订有偿使用合同，对超标部分收取“租金”，且费用标准高于该地区商品房均价的上限，并将其纳入统一管理，专门用于本村基础设施建设或公益事业。

宅基地和农房一体登记是不动产统一登记的重要内容，急需来自顶层的政策支撑以及立法完善的支持，以使登记部门能够有法可依，妥善处理超标建造等问题。

难题二：共用宗地模糊产权界限

解决方案及建议：引入土地分摊，同时出台相关政策，引导村民按照审批程序进行建房，加强对农村宅基地的验收工作。

由于缺乏明晰的政策，本来需要国土、规划等多部门审批监管的农房建设和竣工验收工作力度欠缺，直接导致了共用宗地模糊产权界限的问题。

2016年1～4月，江北区慈城镇办理完成17宗涉及宅基地和农房的不动产首次登记，其中4宗为共用宗地，比例为24%。2014年发布的《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》明确规定，申请人以“户”为单位申请建房。但在实际的不动产登记受理中，同一宗地的不同登记申请人往往出于对日后办理继承的考虑，要求分开办理不动产权证书，于是形成了“分开批、一起建、分开办证”的审批、登记模式。在办理此类共用宗的不动产登记中，通常只能以备注的形式，在不动产登记簿和不动产权证书上注明属于不动产权利人各自的土地面积。而这种不符合审批规范的模式，直接导致了登记环节中不动产权界址不明、界限不清，也容易造成登记错误。

对于这种情况，可以效仿商品房、安置房的登记模式，采用计算土地分摊面积的方法，将所有不动产权利人记录于同一不动产登记簿和不动产权证书上，让登记结果更直观地呈现出来。与此同时，建议上级部门出台相关政策，完善部门协调机制，引导村民按照审批程序进行建房，加强对农村宅基地的验收力度，从一定程度上缓解这一问题。

难题三：权源依据缺失

解决方案及建议：开展大规模权籍调查，以调查结果为基础，先调查再确权，切实保证不动产登记的精准性。

由于历史久远，部分登记申请材料仅以无证件土地使用证明书作为权属来源依据，严重影响了登记信息的准确性，给宅基地使用权和农房所有权历史数据的登记确权带来了极大的困难。此外，权利人不一致、登记范围不吻合、测量数据差异明显等原房、地分散登记的众多遗留问题，也给拆迁和批地建房工作带来阻碍。

从地籍管理来看，土地调查是基础，其中，权属调查和地籍调查是重点。土地登记、统计是土地调查的后续工作，是巩固土地调查成果并保持其现势性的必要措施。因此，在区域范围内开展大规模的权籍调查，以调查结果为基础，先调查再确权，可以切实保证不动产登记的精准性，规避廉政风险和诉讼风险。

难题四：测量难标准统一

解决方案及建议：让宅基地和农房测量实现真正并轨，加大政府投入，完善相关测量标准。

不动产统一登记给房地数据合一提出了更高的要求，统一宅基地和农房测绘已是大势所趋、迫在眉睫。

2003年以前，宁波绝大部分国有土地登记都是以数字地籍测绘成果为依据，但一些镇区、农村零星个人国有土地仍采取落后的测量手段。目前，农房测绘工作更是难以全面开展。主要原因是委托有资质的房产测绘公司进行测绘，1宗1000元起的价格对于农民而言明显过高，加上对如果超出批准面积则不能办理不动产权证书这一后果的顾虑，农民对房产测绘较为排斥。从根本上解决这个问题，必须让宅基地和农房测量实现真正并轨：一是采取公开向社会招标的方式，引入有资质的测量机构以低价服务百姓；二是政府承担全部或部分测量费用，以减轻农民负担；三是尽快整合测量机构，尽可能地减少因不同机构分别进行宅基地和农房测量产生的数据差异，同时降低测量成本。

此外，《不动产权籍调查技术方案（试行）》在农村宅基地、农房等构（建）筑物方面的内容尚不能紧密贴合测绘现状，还有待于进一步完善，并急需出台和落地有针对性的不动产统一测绘标准。

作者单位：浙江省宁波市国土资源局江北分局

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2016年第9期

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