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权籍调查是不动产登记的基础，也是“四统一”的重要支撑。《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）实施以来，各地特别是基层的县市在权籍调查工作方面不断加大力量投入，从组织领导、人力支撑、财政保障、舆论宣传等多方面大力推动，努力筑牢统一登记制度的基础。

但由于时间紧、任务重、基础差，加上一些县市存在资金、人力不足的情况，当前基层权籍调查工作仍然面临巨大压力。笔者认为，充分利用既有成果，推动测绘市场化，在农村地区坚持“试点先行、稳妥开展”，是现有条件下夯实县市不动产登记权籍调查基础可以遵循的三条路径。

充分利用既有成果

《条例》第33条规定，本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。而根据国土资源部《关于做好不动产权籍调查工作的通知》（以下简称《通知》），申请办理不动产转移、变更登记时，如宗地界址等未发生变化，原有调查结果继续有效。《通知》明确要求，在坚持地（海）籍调查作为不动产权籍调查的基础上，各地要按照不动产登记的总体要求，以现有地（海）籍调查成果为依据，充分利用房屋、林木等各类不动产调查、登记、审批、交易等资料，开展日常不动产权籍调查。

因此可以说，充分利用既有权籍调查成果，既是合法合理的，也是顺应当前统一登记大势的，而且很好地契合了当前县市不动产权籍调查面临的实情，有利于提高登记质量和效率。然而，由于种种原因，一些县市面临的却是原有权籍调查成果被遗弃不用或利用不充分的情况，不仅影响了登记工作的顺利开展，而且事实上造成了人力、物力和财力等方面的浪费。

充分利用既有成果，主要可以从三个方面着手。一是进一步加强部门衔接，做好相关档案资料的移交、共享。大多数县市权籍调查工作基础差，如果国土、房管、住建、林业、海洋等相关部门不能高效衔接，权籍调查跟不上，可能直接导致登记工作停滞。因此，在做好衔接的基础上，相关档案资料该移交的要及时移交，该共享的要及时共享。二是人员划转不到位的，要确保尽快划转到位。一些地方在不动产登记改革的过程中，没有严格遵循“人随事走、编随人走”的原则，导致人员划转不到位。县市权籍调查专业人员本身就较为缺乏，如果专业人员不能及时划转到位，不利于既有成果的有效利用，也不利于人尽其才。三是继续沿用现行的各类不动产权籍调查标准。权籍调查工作的连续运行和平稳过渡，有利于既有成果的充分利用。要协调一致，避免现行调查标准之间的技术差异，同时做好系统对接。

需要强调的是，在充分利用既有权籍调查成果的同时，要避免将既有成果不加甄别地拿来就用，必须加强成果审核。对于力量薄弱的县级登记部门而言，尤其需要注意，建议遇到问题时及时向上级登记部门寻求支持。

加快推动测量市场化

不动产测量是权籍调查的重要内容，也是权籍调查中适合推动和实现市场化的部分。对于县市而言，充分利用市场的力量，有助于权籍调查工作的快速高效推进。

首先，要打破垄断，形成不动产测量市场竞争的局面。在分散登记时代，绝大多数地方都是各登记部门建立专事不动产测量的部门，其中一些地方通过后续改革将测量业务剥离、人员分流，改制为企业。但除少数地方将不动产测量完全推向市场，实现了市场竞争外，大多数地方的不动产测量仍从属于相关政府部门，或处于一两家关联企业垄断市场的局面。市场化是大势所趋，对于本身力量不足的县市不动产登记部门来说，只有对想要进入不动产测量市场的企业持欢迎态度、明确准入门槛，才能打破垄断局面，形成市场竞争。

其次，要加强引导，开展必要的市场监管，建设公开、公平、公正的市场环境。多数县市的不动产测量市场容量有限，既容易出现市场垄断带来的高收费、强制性服务现象，也容易形成企业间低价格、服务差的恶性竞争局面。这两种情况，都不利于不动产测量市场的健康发展，也不利于权籍调查的开展，影响不动产登记工作。因此，不动产登记及相关部门应通过建章立制，加强引导，开展必要的市场监管，致力于建设公开、透明的市场环境，从而促进企业间的良性竞争。

最后，要厘清关系，正确处理好不动产测量市场化与权属调查等业务之间的关系。按照《通知》要求，权籍调查包括准备工作、权属调查、不动产测量、成果审查入库、整理归档等程序。其中，权属调查是权籍调查的核心，是开展不动产测量等相关调查工作的基础。需要强调的是，不动产测量适合推向市场，而权属调查包括后期的成果审查入库、整理归档等应该由登记部门自行承担和完成。考虑到县市不动产部门力量相对不足，实践中需要谨防不动产测量市场化被不当地扩大范围。

稳妥开展农村权籍调查

对于绝大多数县市而言，农村不动产登记基础差、底子薄，是一项重要而繁杂的工作。目前，这项工作在各地已经陆续展开。而相关的权籍调查工作，则成为了难中之难。笔者认为，农村权籍调查工作宜稳不宜急，必须坚持“试点先行、稳妥开展”的原则。

农村不动产登记涉及类型广、权属关系杂、历史遗留问题多，且农村社会关系较为复杂。开展农村不动产权籍调查，必须慎之又慎。从已经开展农村不动产登记的县市看，都选择了先进行权籍调查方面的试点，再在总结经验的基础上推广，形成基础数据库，较好地支撑了登记发证工作的顺畅进行。

在试点总结经验的基础上，应及时对农村权籍调查面临的各类问题分门别类，特别是细化明确宅基地和农房超标等历史问题的解决办法，以利于后续工作的稳妥、全面开展。需要注意的是，和城市不一样，农村地区的不动产权籍调查工作不仅涉及与住建、房管等部门的衔接，还涉及与林业、农业、海洋等部门的衔接，更应该在沟通协商形成一致意见的基础上稳妥开展。

与城市土地房屋等不动产相比，多数农村地区不动产的价值较低，加上农民产权保护意识不够强、工作基础差、农村不动产金融不发达等因素，农民主动申请甚至配合开展权籍调查的积极性不高。目前，开展农村权籍调查工作的县市，多采取费用补贴甚至免费的办法提高农民积极性，一些地方还利用农民工返乡期集中开展工作，同时加大舆论宣传力度，这些都是可资借鉴的有效办法。

（作者单位：湖北省云梦县国土资源局）

《中国不动产》2017年第6期

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